英国选举制度及其借鉴

作者：彭 江

导论：

英国是世界上较早实行普选制的国家，其选举制度不仅对英国自身的民主政治体系具有十分重要的意义，而且对美国等西方国家民主政治体系也具有十分广泛而深远的影响。本文简单扼要的介绍了英国选举制度，及其存在的问题，并对其对中国选举制度的改革的借鉴之处，也就是英国选举制度的优点，做了重点的分析。

一、英国三大立法主体

在英国, 君主(monarch)以及下议院（又称平民院）和上议院（又称贵族院）两院(House of Commons and House of Lords)是法定的三大立法主体。当然君王的立法地位只是流于形式，而两院中的下议院又具有主导地位。

至今为止，上议院还不是通过选举产生，其中一部分议员是执政党政府建议英女王授封的终身贵族；另一部分则是世袭贵族，也就是说，他们的议员身份是由其祖先一代一代传下来的。在英国的政治议事日程上，有关上议院的改革以及是否废除上议院的争论已持续多年。经过改革，上议院中世袭贵族议员的数目已经大大减少，但其变革现仍处于进行当中。

历史上，英国议会上、下两院之间一直存在着权力斗争。这方面可以追溯到中世纪，一直延续到17世纪，下议院的权力才逐渐变得越来越大。到了20世纪初，第一次世界大战之前，英国政府处在自由党执政时期，下议院的优势已是毋庸置疑的了。在立法方面，只要是下议院通过的法案，上议院能做到的最多也只是拖延一段时间，但是却很难完全推翻有关的法案。

所以，在立法方面来说，上议院虽然仍然具有修订法律的职能，但是议会权力的中心已集中在由选民选出的659名议员所组成的下议院。下议院议员的工作是就政府提出的法案进行辩论和投票。如果这些法案在下议院得到通过的话，法案将送交上议院进行审议和最后批准。可见，一项法案的批准，经常要通过冗长的立法程序。英国并没有正式的宪法，政府执政是基于习惯法（即以过往法院判例和惯例作为依据）。所以英国最终的立法权基本上掌握在下议院。

二、英国选举制度

下议院议员是通过普选产生的。凡英国公民以及爱尔兰共和国公民（其公民为选举目的时不视为外国人），年满18周岁或自选举登记公布日起12个月内将满18 岁者，在没有法定的丧失选取权的情况下，并且居住在规定选举登记的选区内（根据Representation of the People Act 2000），均可以参加下议院的选举投票。投票人要参加议会选举必须在所在选区（a parliamentary constituency）进行登记，并列名在选举登记（electoral register）之中。

那么，下议院选举制度的基础又是什么样呢？整个英国被分为659个选区（parliamentary constituency），每个选区的选民人数约为五万名，每一个选区都要选出一名代表成为下议院中的议员(MP)。所以，下议院一共由659名成员组成。根据最新的《2000政治党派、选举及全民投票法案》（Political Parties，Elections and Referendums Act 2000），规定原来由几个边界委员会（Boundary Commission）共同履行的职权现通归选举委员会执行（Electoral Commission），再由选举委员会根据《政治党派、选举及全民投票法案》建立四个边界委员会，在英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰各有一个。每个边界委员会由2到4名成员组成，只有选举委员会的委员或副委员才有资格担任其成员。选举委员会直接对英国议会负责，而并非对任何政府部门负责的独立机构，其最明显的功能是在大选中的规划角色：包括各选区候选人的登记功能，以及全民投票和政府行政区域划定等有关选举的重大事宜。

选举委员会将定期对每一个选区的选民进行核查，并对选区进行调整。比如说，某一个选区的选民人数增多就可能需要增加一个新的选区，而某一个选区的选民人数减少，则可能需要废弃这个选区或将其并入其他的选区。选举委员会对选区的划分以及选民登记等事项的决议，一般来讲都会得到英国各政党的认可。对选举委员会决定的诉讼在历史上来说也鲜有成功的案例。如案例：R v Boundary Commission for England，ex parte Foot [1993] QB 600。

英国下议院选举的原则是每一个选区都有数目相等的选民，每一个选民都有平等的选举权，用一句话概括来讲就是："一人，一票，一价"（one man，one vote，one value）。选举的方法是 "简单多数票当选"（first-past-the-post），即每一个选民只能投一票给一个候选人，在这个选区内获得最多数票的候选人当选为本选区的下议院议员。

选举委员会各项准备工作就绪后，包括工党、保守党以及自由民主党三个主要政党在内的英国各政党将会在整个英国各选区逐一争夺每一个议席。各政党的地方组织首先负责挑选本党在659个选区的候选人。候选人一旦确定下来，各政党就要展开激烈的竞选活动，核心是宣传自己的候选人和攻击竞选对手。竞选中，候选人会不断走访选民，发表演说。各政党还将以政治集会、设宣传车以及通过新闻媒体进行广告宣传等形式，扩大本党的影响，替本党候选人拉选票。在英国选举中，政党的影响度非常重要，候选人如果没有政党的帮助，通常根本不可能获胜。选民一般不看重候选人，反而更看重他(她)所代表的政党的总体表现。竞选一般仅持续3-4周，时间虽短，却很激烈。议会选举结束后，国王（或女王）召见多数党领袖，邀请他出任首相并着手组阁。照例，内阁名单早已拟好，议会表决通过后，新政府即告成立。最大的在野党依法成为正式的反对党，组成"影子内阁"。

三、英国选举制度的缺点和优点

英国一直坚持的"简单多数票当选"（first-past-the-post）的选举方法向来争议颇多。批评者认为，这种选举方法有失公正，因为按照这种方法，一个候选人在本选区内即使有大多数选民没有投他票的情况下，他（她）也有可能当选。比如说，A 获得了10，000张选票，B获得了7，000张选票，C获得了6，000张选票，结果就是A以最多票数当选，但是在这个选区内还是有大多数选民是不支持他的。而且从另一方面来讲，对A来说，超过7001张选票以后的选票其实都是废票。

这样的选举系统最终将导致一个政党在全国范围内所获得的选票总数和其在下议院所拥有的议席数之间没有必然的联系。比如，在1992 普选中，保守党仅获得了全国41.9%的选票，然而在下议院中却占51.6%的议席。而少数党在这种选举系统中举步履维艰，如自由民主党虽然获得了全国 17%的选票，而在下议院中却只占到3.2%的议席。又如绿党在全国的得票总数可以数以万计，但是却不足以赢得某一个特定选区而没有赢得下议院议席。

在2001年6月的普选中，统计数字如下：

政党 议席 所占议席% 所占总选票%

保守党 166 25 32

工党 412 62 41

自由民主党 52 8 18

其他 29 4 10

这个统计再次说明一个党在普选中的总得票数和其在下议院中所占议席数是不平衡的。在各选区普选的竞争中，成为第二名没有太大的意义。一些党派在很多选区成为第二名，反映在下议院中占的议席数与获得第三、第四名的没有什么区别。对于小党派而言，他们要在选区中胜出的唯一的可能性之一，就是具有强烈的地方代表性，例如：苏格兰人民民族主义党的候选人在苏格兰的某选区就极有可能胜出而获得议席。

但应当指出的是，"简单多数票当选" （first-past-the-post）的选举方法也具有其优越性。这个选举方法简单易行、容易理解，能够简单迅速的获得各选区及全国的选举结果。并且议员（MP）与选区之间有着直接的联系，议员更能在下议院中代表其选区的利益发出声音，而这在其他某些选举系统中却并非如此。议员与其选区的这种联系, 也使得其他一些机构,如议会行政委员(Parliamentary Commissioner for administration)的工作更有效率，因为议员能直接将本选区的不满和建议向议会行政委员提出来。另外，一个议员也能考虑到本区的实际问题来寻求解决方案。例如：一名来自拥有很多外国移民人口选区的议员，很有可能会提出一个有利于移民的议案。从另一方面来说，议员只有尽其所能地代表其选区的利益，才能在下一届为自己或本党的其他候选人赢得更多的选票。

进一步说，这种选举系统的优点还有，它一般会选出一个在下议院中占大多数议席的政党，并由这个政党组成内阁。所以当普选结束，政府以及首相实际上也随即产生了。英国现行的选举制度可以让一个政党赢得绝对多数的席位，成为执政党，而不需要与其他政党组织联合政府。因此首相、政府和议会之间会有更好的合作关系，更能有效率地开展工作。而在有些国家情况并非如此，如在有些选举制度下, 更有必要由几个政党组成联合政府，而联合政府较难获得共识，对解决急迫的政治难题上很难满足人民的要求。

虽然也有人抱怨现行的选举方法对小党派不公平，但现行的选举方法却成功的阻止了一些小的极端主义党派进入下议院。比如，在1930年由Oswald Mosley领导的"英国法西斯党"在普选中虽然在全国范围内获得了一定的选票，但是这些选民分散在全国各地，未能在任何一个选区获得最多数票，所以此党没有在当年的下议院中获得议席。而在某些国家的议院以一党的全国总得票数比例来决定在议院的议席的情况下，一些极端主义党派极有可能在议会占有一定数目的议席。

尽管如此，对于英国选举系统变革的呼声近来仍然很高。这些改革方案主要有包括选择性投票（alternative vote）、政党排名表（party list）、单一可转移投票（single transferable vote）等。一般来说，要求选举制度变革呼声最高的主要是如自由党这样一些在议会选举中一无所获的小党。而对于象工党这样的大党派来说似乎就没有太大的兴趣。引用一位英国法学家的一句话说："我们的选举方法也许是不公平的和不令人满意的，但是别人的也一样！"

结论：

总而言之，英国的选举制度虽然有一定缺点，但也不可否认其具有重要的一些优点，比如：1）简单易行，能相对节省普选的时间和费用；2）议员（MP）和选区之间有着直接的联系，议员更能在议院中代表其选区的利益发出声音；3）可以让一个政党赢得绝对多数的席位，成为执政党，而不需要与其他政党组织联合政府，首相、政府和议会之间会有更好的合作关系，更能有效率的工作，因此能保持政局的稳定，和有利于政府高效；4）另外可以阻止一些小的极端主义党派进入议会。

英国选举制度的上述优点对于中国政治制度改革有着重要的借鉴作用，因为这四个主要的特征和优点，恰恰也是中国的实际情况最需要的，完全可能结合中国的现状而被借鉴与吸收。

参考书目及网站：

1、A W Bradley and K D Ewing, Constitutional and Administrative law, 13th,Longman, [2002]

2、Constitutional law：The Machinery of Government，3rd Edition，Old Bailey Press[2002]

3、www.bbc.com.co.uk

来源:中国选举与治理