美国总统与国会的对外事务权之争

——以宪法为中心的考察

作者：胡晓进 任东来



1787年至今，美国宪法已经存在了210余年。作为近代世界最早的一部成文宪法，美国宪法虽然有过修正（amend），却从未修订（revise）过，这不能不让人深思。究其原因，除了修宪太难外，宪法条文先知般的模糊也是一个重要因素，它短短的5200余字（正文部分），为后来的解释者留下了广阔的空间，同时也带来了无尽的冲突。

在三权分立、相互制衡的美国政府框架中，任何一项联邦权力都必须落实到具体的分支。如果宪法的模糊性可以让总统做出有利于自己的解释，同样，国会也能够设法找到自圆其说的根据[1]。这就意味着，某一部门权力的增加可能会破坏原有的权力分布，改变业已存在的平衡，很难为另一部门所接受。从这个意义上说，美国宪法200余年的历史，实际上就是权力冲突与妥协的历史。但另一方面，也正是这种体系内部的权力冲突，在相当程度上保证了整个宪法的外部平衡，因此，美国宪法的稳定可以说是一种动态平衡[2]。这一点比较明显地体现在对外事务方面国会和总统权限的消长上。

一、独占与共享：宪法条文中的对外事务权

1787年联邦宪法制定时，美国最紧迫的问题是如何把由13个独立邦组成的松散邦联（confederation）改造成统一的联邦（federalism），最担心的问题则是如何限制和制约在各州之间、甚至之上建立的联邦政府。加上美国制宪先贤一向深恶痛绝欧洲尔虞我诈的外交，更无法预见到有一天，年轻的共和国会成长为世界强国，因此，对外事务实在不是他们优先考虑的问题，宪法中连"对外事务[3]"这一核心字眼都没有。

不过，宪法中还是有一些涉及对外事务的笼统条款，正是它们为今天的美国外交行为――世界上唯一一个超级大国的外交行为，提供各种各样的国内宪政基础。时代的变迁和宪法解释的发展，不但改变了宪法中原有对外事务权的具体涵义[4]，而且也衍生了某些新的对外事务权[5]。但是，不管是哪方面的发展和影响，都未能使宪法中总统与国会的对外事务权限泾渭分明，有时反而弄得更不确定，难以梳理。好在美国是个宪政国家，在任何情形下，总统与国会的各种权力都必须建立在对宪法的合理理解和解释之上[6]。因此，从宪法条文入手，应该是正本清源的唯一办法。


在宪法赋予总统的所有权力中，与对外事务直接相关是在宪法的第二条第二款第二节：1、在参议院的建议（advice）与同意（consent）之下，缔结条约的权力；2、提名并在参议院的建议与同意之下，任命大使、公使、领事的权利[7]，这两条姑且称为总统的直接外交权。与对外事务间接相关的有三条：1、总统是合众国陆海军和应征为合众国服役的各州民兵的总司令；2、合众国的行政权属于总统（均在宪法第二条第一款第一节）；3、总统负责联邦法律的切实执行[8]（第二条第三款），这三条姑且称为总统的间接外交权。

无论是从文字上（规定总统权力的宪法第二条，其篇幅仅为规定国会权力的第一条的1/3）、结构上（总统权在国会权之后）还是意图上（让总统作为国会立法的执行机构）看，比起国会的相关权力来，总统的对外事务权相对微弱。但历史的发展不但扩充了总统对外事务的原有权限，而且还赋予总统新的权力。

就权限扩充情形而言，可以分成两种类型。一是总统的直接外交权。因为受到参议院的诸多牵制，总统的缔约权不像是权力的主体，倒像是实现国会权力的工具（这实际上也是立宪者的意图）。但是后来，总统以行政协定（executive agreement）的方式在很大程度上规避了参议院的牵制。行政协定的出现可以说是总统缔约权的延伸（这一点在下文中将有专门论述）。而总统任命大使、公使、领事的权力，在宪法上应该被更多地理解为一种义务[9]，只是到了后来，这项义务不但变成了权力，而且成为一种相当重要的权力：是否任命本国大使或接受外国大使，在某种程度上与是否承认他国政府、是否与之建立外交关系等同起来，而召回本国大使或驱逐他国大使也成为改变美国与外国或国际组织关系的重要手段。

二是总统的间接外交权，主要是总统作为军队总司令的权力，特别是后来演变出来的总统战争权（Presidential War Power）。这一权力不仅包括动用或派遣军队，甚至可以扩大为在战时管理某些与战争相关的民政事务的权力[10]。在一些非战争状态下，总统战争权也有巨大的的影响，主要体现在两个方面：第一是美国作为第三国，总统战争权的行使会对正在交战的双方，产生直接和间接影响[11]；第二是在和平时期，当美国遭受突然攻击时，总统有权动用一切军事手段进行反击，而不必等到国会的宣战或授权。在一个闪电战的热核时代，赋予总统这一权力毫无疑问是必要和必须的，问题是怎样确认、又由谁来确认美国是否遭到了攻击。当今世界，美国的军事基地和大兵散布全球，国家利益（包括军事、政治、经济甚至文化诸方面）无处不在，任何对美国国家利益不利的举动都有可能被解释为是对美国的攻击，从而成为美国出兵干涉的理由。可谓"欲加干涉，何患无辞"。

就赋予总统新权力的第二种情形而言，总统新获得的权力主要有两种：作为国家元首和政府首脑（Sole organ）所拥有的对外事务权[12]；国家安全与紧急状态权（National Security and Emergency Power）。但这两种权力都不具备稳固的宪法基础，容易受到其它权力部门的挑战。

与总统的对外事务权相反，宪法赋予国会的对外事务权不但明晰，而且历史的发展也没有给国会的这些权力带来太多的改变。其中直接与对外事务相关的有三条：1、战争权[13]； 2、对外贸易权[14]；3、明定与惩罚的权力[15]。

与对外事务间接相关的国会权力则有两条：1、征税（当时主要是进口税）；2、提供共同防务与公共福利[16]；3、通过必要和适当的法律的权力[17]。

从上面分别列举的总统和国会拥有的对外事务权，可以看出，有些权力为某一分支所独占（比如总统任命和接受大使的权力、国会的宣战权和对外贸易权），而有些权力则为两大分支所共享（比如缔约权和战争权）。在这些共享的权力中，有的是总统与国会两院共享（比如战争权）；有的则是总统与参议院共享（比如缔约权）。

二、"半阴影区"问题：总统与国会两院共享战争权

国会有权宣战，这没有问题，但美国立国两百余年，对外用兵一百余次，经国会宣战的迄今只有5次；国会有权招募军队、维持军备，但总统作为总司令，其权力基本上也函盖这些内容。当两者对于各自宪法权力的理解和解释发生冲突时，唯一的办法就是诉诸联邦最高法院的司法解释。


在著名的"接管钢铁公司案"（The Steel Seizure Case, 1952）中，联邦最高法院的杰克逊大法官（Robert H. Jackson, 1941-1954）对总统与国会两院的权力关系作了如下著名的分类：

1、当总统依据国会明确或暗含的授权行动时，其权力达到最大程度。因为他除了拥有自身固有的权力外，还拥有国会的授权。

2、当总统的举措既未得到国会的授权，又未遭到国会的反对时，他只能依据自己的权力行事。但此时却存在着一个总统和国会拥有共享权力或权力分配不确定的"半阴影区"（zone of twilight）。

3、当总统的举措与国会明确或暗含的意愿相违背时，他的权力处于最低点。因为此时他只能依赖他自己的宪法权力，而缺少与这一事务相关的国会宪法权力。

由此可以认为：第一、总统与国会两院之间的共享权力是一个"半阴影区"，在此"半阴影区"内，宪法对两者权力界限的划分不明确。

第二、"半阴影区"的出现主要是因为国会的态度不明确（保持沉默），因此国会对"半阴影区"的归属掌握着主动权。

第三、即便总统在"半阴影区"内取得优占，国会与总统之间的权力关系也不是简单的此消彼涨，"即使历史授予了总统以巨大权力，这也不一定就会削弱国会的权力"，因为"历史所授予总统的似乎只是半阴影区中的那些共有权力"[18]。

这样一来，在半阴影区内，总统与国会就形成了某种分权不明的紧张关系。就对外事务而言，此种紧张关系的核心就是两者对战争权的争夺。在这一竞争中，就如何部署军队[19]、如何界定战争[20]、如何处置战时敌国财产[21]、如何处置新占领土[22]等问题，总统与国会都有可能提出相互冲突的权力要求。

如果按照从严解释宪法原则，国会在"半阴影区"内本来是握有主动权的，但事实却是总统的对外事务权不断膨胀，国会的权力相对萎缩。就其原因，除了总统自身的优势外，最高法院的同意和国会的顺从也是不容忽视的因素。

从司法的角度上讲，最高法院的判决实际上是鼓励了总统对其外交权作大胆假设、积极求证，这不仅仅局限于战争权问题。在美国宪政史上，这样的案例主要有以下三个：

一是1890年的"尼格尔案"（In Re Neagle）。在此案中，最高法院认为总统的权力并不局限于国会立法或联邦条约所规定的条款，还包括由宪法本身、国际关系以及政府的性质所提供的保护中连带出现的权利职责和义务。此后，"帝王总统"的形象开始出现。[23]

二是1936年的"美国诉科蒂斯－赖特出口公司案"（United States v. Curtiss Wright Export Corp），大法官萨瑟兰（George Sutherland, 1922-1938）将美国所享有的国家主权分为两种――"内部主权"（internal sovereignty）和"外部主权"（external sovereignty），认为自独立以来，国家的内部主权存于各州之手，而外部主权则作为一个整体，由美国直接从英王手中继承。因此，美国的对外事务权不是来源于宪法，而是植根于美国的国家主权和国家地位。

三是 1937年的"美国诉贝尔蒙特案"（United States v. Belmont）。在此案中，最高法院判定行政协定同条约一样有效，承认唯有总统才有权缔结行政协定。这一裁决对总统、参议院缔约权之争影响巨大。
从国会的角度来看，国会议员选举的单一选区制度使得议员们不可能过多地关注对外事务。众议员两年一换，其当选后的第一要务就是最大限度地满足本选区的利益，以谋求连任；而与对外事务联系较为紧密的，作为精英代表的参议员，虽然任期较长，实际上也受到所在州选民的有力制约[24]。对议员来说，过分专注外交事务很可能会疏远自己的选民，影响自己的连任。以参议院对外关系委员会为例，1988-1990年，参议员在初选或大选中竞选连任失利的有30位，其中对外关系委员会成员就有6位，占1/5，高居各委员会榜首[25]。

在总结20世纪美国总统外交权力扩张时，美国著名外交史学者拉菲贝指出，"富有想象力的总统（imaginative Presidents），欣然同意的法院（agreeable courts），顺从的国会（compliant Congress），以及帮腔的学者（cooperative scholars）连手赶走了马汉所说的、挡在总统对外事务权扩张之路上的'狮子'"。[26]

三、条约与行政协定：总统与参议院缔约权之争

如果说总统与国会两院的战争权之争缘于宪法分权不明确，缘于存在"半阴影区"的话，那么，宪法对缔约权限所作的划分则相当明确，并不存在"半阴影区"。可是，在现实政治中，总统与参议院在缔约问题上同样存在激烈的权力之争。其原因主要在于两者对于宪法条文的理解不同。

宪法规定，总统缔约须经（by）参议院建议（advice）并取得（with）其同意（consent）。但是，何谓"建议"，什么人、在什么时候提出建议，建议必须采纳吗？都是问题；还有，"同意"是否有条件，如果是，参议院可以提出什么条件？也不明确；甚至什么是"条约"，也没有统一的定义；总统是否可以不经参议院同意而缔结其他协议，也不得而知。[27]

从有关缔约权的历史经验来看，参议院对总统缔约权往往只剩下"同意"的份儿，而无"建议"的权。为此，在19世纪参议院常常以否决总统缔结的条约来表示自己的不满，甚至赢得了"条约的坟墓"（grave-yard of treaties）的恶名。但是，"随着时间的推移，参议院变得更'老练'了：它不再对条约实行否决，而是干脆把它束之高阁，不予理睬"[28]。到了20世纪后期，参议院更多的是采取有条件的同意，而不再干脆否定或束之高阁。参议院提出的条件，一般包括这几种形式：保留意见（reservations）、对条文作出自己的理解（understandings）、宣布自己的主张（declarations）、附加但书（provisos），这几种形式之间并没有太大的差别[29]。

由此可见，总统――参议院这种二元缔约程序，很自然会引起两者在缔约过程中的尖锐碰撞。不过，碰撞的主要原因与其说来自宪法条文，还不如说来自两者对于各自在缔约过程中所处地位的不满。

因此，解决问题的关键不在于怎样解释宪法，而在于如何调整实际的操作程序。从经验上看，调整的办法主要有两种：一是总统任命一名或几名参议员作为外交使团的成员，参与谈判、缔约的全过程。有人曾经质疑这种做法，理由是参议员接受总统的任命与宪法的要求不符，也有损于参议院的独立性[30]。

二是总统干脆绕开参议院，以行政协定的方式规避参议院的缔约权。进入20世纪以来，总统越来越多地采用这种形式。从1940年到1970年，美国与外国签订的行政协定共有5 653件，占美国历史上行政协定总数的83％；而同期美国与外国签订的条约只有310个，仅占美国历史上条约总数的28％。[31]这些行政协定不仅数量巨大，而且也多涉及重大问题，比如1945年的《雅尔塔协定》、1973年结束越南战争的《巴黎协定》都属于行政协定。

总统以行政协定的方式来处理重大外交问题的做法引起参议院的强烈不满，因为宪法并没有提及行政协定[32]。众议院对自己在缔约过程中的无权地位也深感不满，认为在总统缔结行政协定也应征得它的同意。于是，在两院的一致要求下，一种被称为"国会－－行政协定"（congressional-executive agreement）的新型行政协定出现了[33]。它要求总统缔结某些行政协定时，也像国会立法一样，在两院以简单多数通过。

这种总统――参议院二元缔约程序虽然增加了缔约成本，也不利于美国的国际形象（总统签署的条约可能会被参议院否决或附加某些条件，失信于对方）。但在无形中却增加了总统对外谈判的筹码，总统可以以参议院可能会拒批条约（或条约的某一部分）为由（尽管有时参议院并无类似的表示），压服对手接受自己的条件，从而更好地捍卫美国的国家利益。由此可见，讲究程序民主的公开外交虽然成本较高，易受国内的政治压力，但这种压力实际上也迫使谈判对手作出更多有利于美国的妥协，这也是总统――参议院这种缔约方式依然沿用的主要原因。在最大限度地维护美国的国家利益的前提下，总统可以在三种不同的缔结外交协定的方式（总统－参议院条约、国会－行政协定、纯行政协定）中进行选择，这样，他实际上拥有了其谈判对手所没有的灵活性，从而处于较为有利的地位。

四、权力的"真空地带"：宪法的未竟事宜

在对外事务领域，除了因宪法条文不明确所造成的"半阴影区"外，还存在着宪法未涉及的、但美国后来却不得不面对的一些未竟事宜，或曰遗漏的权力。

就对外事务而言，这种遗漏的权力主要体现在移民、海外情报活动、军售等事务的管理上。由于国会的权力是宪法逐一明确列举的，因此宪法没有涉及的上述事务，便可以说是权力的"真空地带"。在历史的发展中，总统或国会逐渐地进入了这些"真空地带"，获得管理这些事务的权力。

以管理移民事务为例。在19世纪70年代以前，管理移民的权力一直属于各州。东海岸各州（尤其是纽约和马萨诸塞）都制定有相关的移民法规。比如，1824年的《纽约旅客法》（New York's Passenger Act of 1824）规定：1、进港船只的船长需向纽约市长提供船上所有乘客的详细资料，以便管理；2、拒不提供相关资料的船长将按每位乘客75美元施以处罚；3、任何被拒绝上岸的乘客有权要求船长将其送回出发地。

在1837年的"纽约市长诉米恩"（Mayor of New York v. Miln, 1837）案中，被告米恩（George Miln）是"艾米丽"（The Emily）号船主，他的船长因拒绝服从上述法规而被罚款7500美元。米恩认为此项处罚属管理对外贸易的权力范畴，为国会所独占，州无权干涉。但联邦最高法院认为，纽约州为了本州的福利，拥有管辖本州居民（包括管理外来人口）的治安权（police power），从而回避了对外贸易权问题。[34]

在接下去的十年里，纽约州和马萨诸塞州又以救治患病移民为由，对每位移民者征收1至2美元的人头税，两位英国船主分别挑战两地的上述法规的合宪性（Smith v. Turner案和Norris v. Boston案，合称Passenger Cases, 1849）。这一次，最高法院的意见发生了分裂，经过三次讨论，最终以5比4的多数认定，纽约州和马萨诸塞州的相关法规与国会管理对外贸易的权力相冲突。[35]

在上述两个案例中，问题的焦点是各州是否有权对外来移民课以人头税，而不是管理移民事务的权力归宿问题。这说明，当时国会并不认为自己享有管理移民事务的权力。直到19世纪70年代，最高法院才最终裁定，管理移民事务的权力为国会所独占。在"亨德森诉纽约市长"（Henderson v. Mayor of New York，1876）一案中，最高法院认为，各州制定的有关移民的法律均属违宪，因为只有国会才拥有管理移民事务的权力。[36]理由是，移民事务属于对外贸易的范畴（按照马歇尔大法官的解释，实际上也是对外交往）。

基于上述理由，1882年8月，国会制定了第一个有关移民事务的法规，允许各州对每一外来移民施以50美分的人头税，并禁止罪犯、疯子、白痴以及可能成为公共负担的人入境。[37] 国会虽然获得了管理移民事务的权力，但这项权力的宪法来源却一直不清晰，因此最高法院对国会这项权力的宪法解释并不统一。

在1889年的"排华案"（The Chinese Exclusion Case）中，最高法院又认为，尽管有列举权力这一宪法原则，联邦政府仍然享有未被列举的权力，即根植于国家与国际法主权的权力。在随后法院的判决和国会的立法中，法官和立法者将该判决解释为移民问题和移民法不受宪法具体条文的限制。结果，国会可以根据种族和宗教来区别对待未来的移民，而无须顾忌司法审查。[38]

显然，最高法院这一飘忽不定的解释正说明，国会实际上缺乏相应的宪法权力。虽然缺乏稳定的宪法根据，国会却通过不断制定与实际需要相适应的移民法，一直在行使管理移民的权力。由于移民事务与国家安全的联系并不十分紧密，所以国会的此项权力一直没有受到总统的挑战，行使起来毫无阻碍。这一事例也从另一个方面说明，在总统与国会事关对外事务的权力之争中，国会并非一无所获。还有一个例证是国会管理对外援助的权力。1948年、1952年、1967年三个《对外援助法》的制定都显示，国会在外援问题拥有上无可争议的管理权。

在国会控制并掌握移民和外援权力时，总统基本上是与世无争。与此形成鲜明对照的是，总统对海外情报活动和对外军售这两项涉外事务管理权的热衷和追逐。在这两个领域，如果说联邦政府拥有权力，那么，总统和国会两者都有权力，因为它们都可以从宪法的授权中，推导出这种权力；如果说联邦政府没有权力，那么，两者谁都没有权力，因为宪法没有直接和明确的相关规定，也就是前面所说的权力的"真空地带"

就管理海外情报活动而言，美国专司海外情报活动的中央情报局是根据《国家安全法》（1947年）建立起来的，体现了国会在这方面的权力。但一经建立，国会便基本上失去了对中央情报局活动的控制[39]，后者只受制于总统。当然，这并不意味着国会已经放弃和根本没有这方面的权力，在必要时，仍可以重新行使有关的监管和督察的权力。比如，水门事件、伊朗门事件后，国会就一度试图加强它对中央情报局活动的控制力度。

就对外军售而言， 1969年7月25日尼克松在关岛的著名演说可以称得上是美国开始大规模对外军售的宣言。在这次演说中，尼克松指出，在没有受到核战争威胁的情况下，亚洲的内部安全问题应由亚洲国家自己负责。尼克松的演说被认为是美国开始从亚洲撤退的标志（这种战略收缩后来也被称为"尼克松原则"），但值得注意的是，尼克松所谓的撤退并不是撒手不管，而是以武器输出取代军队输出。在此之后，美国的对外军售发生了质的变化，这种变化主要体现在以下两个方面。

第一，军售规模急剧扩大。武器装备的出口从20世纪60年代每年不足20亿美元，增加到70年代中期每年170亿美元；接受美国武器装备的国家也大量增加，而且，这些国家大多利用美国的装备进行对外扩张活动。比如，1975年，印度尼西亚的苏哈托在获得美国5 200万美元的军事装备后，决定入侵临近的东帝汶；同样是在1975年，摩洛哥国王哈桑在美国2. 43亿美元装备的支持下，吞并了临近的西撒哈拉地区；1974年，靠政变上台的智利总统皮诺切特向美国定购了8 000万美元的军事装备。整个70年代，向美国购买武器最多的当数伊朗国王巴列维。对他的要求，美国总统几乎是有求必应。

第二，军售性质发生彻底改变，从对外援助变为对外贸易。在尼克松政府以前，美国的对外军火运输主要是通过军事援助计划进行的，而且运送的多是二手装备。比如罗斯福总统根据《租借法》向盟国提供的500亿美元左右的军事装备、食品和其他物资；冷战初期，杜鲁门总统以反共名义向希腊和土耳其提供的10亿美元经济和军事援助。到了肯尼迪时期，当时的国防部长麦克纳马拉开始强调武器出口在经济上的意义，希望将武器出口变为一种外贸活动，以平衡美国的对外贸易。但这种转变的彻底完成却是在尼克松政府时期。[40]

对外军售的变化促使国会认为，应该由它来控制美国的对外军售，并认为有足够的宪法依据这样做：第一，惟有国会有权宣战，而总统的对外军售实际上使国家间接地卷入了众多的海外冲突，因此，国会必须掌握对外军售的权力；第二，国会有权掌握国家的钱袋（power of purse），自然就应该控制经济色彩越来越浓的对外军售[41]

从纯经济的角度看，军售是一种特殊的对外贸易，确实应为国会所掌握。但军售与国家安全密切相关，总统便以维护国家安全为由将其纳入自己名下。这样总统与国会之间势必会发生冲突，冲突的结果就是1976年《武器出口管制法》（Arms Export Control Act）的通过[42]。此项法案规定参众两院对超过700万美元的单项军售以及超过2 500万美元的整批军售，可以在行政当局正式通知国会后的30天内，以共同决议（concurrent resolution）的方式否决或批准。[43]

在管理海外情报活动和军售这两个领域，总统或国会的权力来源都很不明确，因为既无宪法规定，也没有最高法院相关的解释。最高法院之所以一反在移民事务中的干预态度，一再回避，根本原因在于海外情报活动和军售两项远比移民事务更为敏感、棘手，只好自我克制。
五、远没有结束的总统与国会的权力之争

由于宪法授权中的"半阴影区"和"真空地带"，也由于总统与参议院的缔约权之争，美国宪法在总统――国会的权力划分上显得十分不确定。对于这种不确定，著名的英国历史学家马考莱（Thomas Babington Macaulay, 1800-1859.）有句明言："你们的宪法（美国宪法）只有帆，没有锚"。马考莱认为美国宪法权力划分的模糊性将会导致国家的内部分裂[44]。

马考莱的话虽然并没有应验，但并不意味着这一问题已经解决。至少在外交事务上，总统和国会因为宪法授权的不明确，他们的权力之争远未结束。考虑到美国民众对个人自由和权利的珍视和重视，考虑到总统的外交权限、特别是与战争相关的权力可能是无数美国年轻人死于沙场，考虑到国会议员与选民更为密切的关系（与总统和选民的关系相比），可能会有越来越多的美国国会议员关注于国会的外交权，进而要求明确总统与国会各自的权力，甚至引入最高法院来限制总统的外交权。

由此看来，寻求法律保护对外事务中的个人权利，可能是21世纪美国宪法发展的新方向。在纪念美国宪法200周年时，美国著名国际法学者理查德·福尔克指出，"如果我们展望下一个世纪，似乎可以肯定的是，这一阶段对宪政民主制度的进步所作出的最大贡献的应当是赋予公民相应的诉讼权利，使他们可以通过司法途径对国家的对外政策提出异议"。[45]看来，保障对外事务领域的个人权利将成为美国人追求和保护个人自由的"新边疆"。

注释：
[1]当然，最终的解释权存于联邦最高法院，但最高法院实行的是"不告不理"原则（有时是"告了也不理"，特别是在涉及到总统与国会两大分支权力之争的问题上，最高法院常以"政治问题"为由，拒绝做出相关的司法解释），不可能主动增加自己的权力，所以宪法权限之争主要存于总统与国会之间。
[2]这里主要讨论联邦政府三权分立的横向平衡，而不涉及联邦与各州分权的纵向平衡。后者的平衡曾经被内战所打破。
[3]"对外事务"与"外交"在英文中都是Foreign Affairs, 但"对外事务"比"外交"含义更广泛，也更具包容性，像管理移民事务、管理海外情报工作一类的活动如果纳入"外交"的范围则过于勉强。
[4]比如原子弹和恐怖主义的出现都在很大程度上改变了人们对战争的看法，也使总统与国会的战争权之争发生了微妙的变化。
[5]比如海外情报活动、大规模的对外援助，以及内战以后就已出现的移民事务等，对于应由哪一分支来管理这些事务，宪法并无明文规定，最高法院也极少做出相关的司法解释，因此只能依具体情势而定。
[6]一般而言，解释的方法有文字、结构、目的和历史四种，总统与国会都有权解释宪法，但最终的解释权存于联邦最高法院。
[7]值得注意的是，条约的批准需要获得参议院出席人数2/3的同意，而大使、公使、领事的任命仅需参议院出席人数的简单多数同意即可。
[8]这一条最初也总统的义务。既然国际法也是美国的法律，总统也就有义务使这类法律得到切实执行（特别当法律对美国有利时）。比如美国出兵朝鲜，总统权力的一大来源就是履行联合国的有关决议。最近小布什极力想要在联合国安理会通过对伊拉克动武的决议，一方面固然是为了出师有名，另一方面也是为了于法有据。
[9]这一点在宪法的语言表述中有明显的体现：总统的缔约权用的是 "he shall have power,..." 而提名和任命大使用的是"he shall nominate,..., shall appoint..."
[10]比如在1952年的"接管钢铁公司案"（下文将要提到）中，杜鲁门总统就认为，朝鲜战争的战区不仅仅应该包括朝鲜半岛，整个美国与这场战争相关的地区都应在战区的范围之内；因为钢铁公司的生产与战争的进程乃至成败密切相关，所以他有权以总司令的名义接管钢铁公司，停止工人的罢工行为。但在最高法院看来，这样的关联值得怀疑。
[11]比如华盛顿总统就英法战争发表的《中立宣言》；富兰克林·罗斯福总统在美国参战之前偏离国会的中立政策，支持与希特勒德国交战的国家。路易斯?亨金（Louis Henkin）认为总统的这些行为的依据至少是部分地来源于其作为军队总司令所享有的战争权。Louis Henkin: Foreign Affairs and the US Constitution, p.48.
[12]合众国宪法并无此明文规定，这一说法来自国务卿约翰·马歇尔（John Marshall ,即后来著名的最高法院首席大法官, 1801-1835）1800年在众议院的演说（原文为："The President is Sole organ of the nation in its external relations, and its sole representative with foreign nation." 转引自Foreign Affairs and the US Constitution,p41.），但总统任命和接受大使实际上使总统获得了国家元首的地位，而总统作为握有行政权的个体，天然就是政府首脑。亨金认为，总统在本国政府与他国政府的交往中占有的垄断地位，很大程度上来源于他对外交机构的控制：总统任命大使、公使、领事固然要征得参议院的同意，但是任命其他职位（这些职位的设立已为国会所认可）却无需经过参议院；总统还几乎可以不受控制地任命代理人（agent），比如总统特使、私人代表等（华盛顿时期的约翰·杰伊，富兰克林·罗斯福时期的哈里·霍普金斯和尼克松时期的基辛格就是典型）；更有影响的是，总统可以以国家元首的身份就国家所关注的外交问题发表各种宣言和原则（如门罗原则Monroe Doctrine、杜鲁门原则Truman Doctrine、艾森豪威尔原则Eisenhower Doctrine、尼克松原则 Nixon Doctrine）；另外，总统还可以以国家元首身份邀请他国领导人来访或主持国际会晤（比如1994年拉宾和阿拉法特在美国的握手），以发挥美国在国际事务中的作用。
[13]国会的战争权实际上是由两方面的宪法权力组成的：一是宣战权（第一条第八款第十一节）；一是招募军队、维持军备的权力（第一条第八款第十二－十七节）。
[14]The Foreign Commerce Power，宪法第一条第八款第三节。1824年，约翰·马歇尔大法官在"吉本斯诉奥格登案"（Gibbons v. Ogden）的判词中认为，"commerce"一词含义不仅仅是"trade"（贸易），而是"intercourse"（交流）。马歇尔的解释本是就州际贸易而言的，它使国会获得了管理国内事务的广泛的权力。而亨金认为，这样的解释也同样适用于对外贸易，从而使国会在管理对外事务方面拥有广泛的权力。比如管理航空、航运业务，以及征收关税、订立互惠贸易协定，是否给予最惠国待遇，对非友好国家实施禁运等（Foreign Affairs and the US Constitution, p.66.）。
[15]宪法第一条第八款第一节，但这一条用得很少，当初制定的意图也不明确。
[16]宪法第一条第八款第一节。因为美国与许多国家有着广泛的同盟协定，共同防务当然也包括美国的本土防御及海外军事基地和驻军。
[17]宪法第一条第八款第十七节。至于怎样的法律才是"必要与适当的"（necessary and proper），一向有争论。但约翰·马歇尔在"麦考洛克诉合众国银行案"（McCulloch v. Maryland, 1819, 也称"合众国银行案"）中提出了一条著名的解释：只要目的合法，在宪法的许可范围之内，手段适当，与目的完全一致，又与宪法的条文和精神不相悖，那么这种手段就是合宪的。亨金认为，这一条如果与国会的拨款权联系在一起，将对美国的对外事务产生巨大影响。因为美国宪法第一条第九款第七节规定：除根据法律规定的拨款外，不得从国库提取款项。如果国会认为总统越权，常常会拒绝总统的拨款要求。在对外事务方面，国会（当然也包括其委员会）也会利用拨款程序与总统讨价还价，影响其对外政策（第73－75页）。 但总统也常以行政扣押（impoundment）的方式加以反击，虽然1974年国会又通过了《国会预算和扣押控制法》，但该法的合宪性是成问题的。见杰罗姆·巴伦、托马斯·迪恩斯：《美国宪法概论》，北京：中国社会科学出版社，1995年版，第78－79页。
[18]路易斯·亨金：《宪政·民主·对外事务》（邓正来译），北京：三联书店，1996年版，第43页。
[19]比如1950－1951年关于扩充美国驻欧洲军队的辩论。
[20]比如肯尼迪的猪湾入侵（1961），里根入侵格林纳达（1983），老布什入侵巴拿马（1989），总统都不认为这些行为是战争。
[21]国会最初认为，宣战并不意味着授权总统随意没收敌国财产；但在二战中，国会认可了总统广泛没收敌国财产的做法。
[22]最初，总统作为军队的总司令只有临时占领所征服土地的权力；后来又拥有宣布所占领土未美国所有的权力。当然，根据合众国宪法的四条第三款，新占领土宪法地位的真正确立还是必须依靠国会的决议。
[23]见杨生茂：试论美国宪法与美国总统在外交事务中的权力，载《世界历史》，1988年第5期。
[24]特别是在宪法第十七条修正案将参议员由州议会选举改为各州人民直接选举之后，更增加了选民对参议员的影响。
[25]Congress A to Z, Washington D. C. Congressional Quarterly Press, 1988, pp. 157-158. 见孙哲《左右未来-美国国会的制度创新和决策行为》，上海：复旦大学出版社，2001年，第240页。
[26]Walter LaFeber, The Constitution and United States Foreign Policy: An Interpretation, in David Thelen, ed., The Constitution and American life, Ithaca and London: Cornell University Press, 1988, p.57.
[27]《宪政·民主·对外事务》，第68页。
[28]《宪政·民主·对外事务》，第72页。亨金将其称为"条约冷藏室"
[29]Louis Henkin: Foreign Affairs and the US Constitution, p.182.
[30]美国宪法第一条第六款第二节规定：参议员或众议员在当选期内，不得被任命担任在此期间设置或增薪的合众国管辖下的任何文官职务。凡在合众国属下任职者，在继续任职期间不得担任任何一院议员。这一条被称为"不兼任条款"（incompatibility clause）。但总统的这一作法现在基本上已被认可。
[31]James A. Nathan and James K. Oliver, Foreign Policy Making and the American Political System, 2nd ed., (Boston: Little, Brown and Company, 1987), p.130.
[32]但亨金认为宪法第一条第十款实际上对条约和与他国达成的盟约（compacts）或协定（agreements）作了区分。其中第一节规定：任何一州都不得缔结任何条约......；第三节规定：任何一州，未经国会同意，......不得与他州或外国缔结协定或盟约，......这些规定虽然是针对各州的，但毕竟提到了协定的字眼。因此，亨金认为总统有权单独达成某些行政协定，但另外一些行政协定则是需要参议院同意的。问题的关键是以什么样的标准来区分这两种行政协定。见《宪政?民主?对外事务》第83页。
[33]亨金因此将行政协定分为两种：一种就是"国会――行政协定"；另一种无须国会批准的则称为"纯行政协定"（sole executive agreements），Louis Henkin: Foreign Affairs and the US Constitution, p.215.
[34]Lee Epstein, Thomas G. Walker: Constitutional Law for a Changing America: Institutional Power & Constraints. (3rd Edition), Congressional Quarterly Press, Washington D. C., 1998, pp.415-416.
[35]Lee Epstein, Thomas G. Walker: Constitutional Law for a Changing America: Institutional Power & Constraints. (3rd Edition) p.416.
[36]戴超武：《美国移民政策与亚洲移民（1849－1996）》，北京：中国社会科学出版社，1999年，第13页。
[37]Glenn Porter ed. Encyclopedia of American Economic History: Studies of the principal Movements and Ideas. Charles Scribner's Sons, N. Y., 1980, P.1082. 但是国会 的这项法规很快就受到了挑战，最高法院不得不在1884年的"人头钱"案（Head Money Cases, 1844） 中重申，国会对外来移民课以50美分的人头税属于国会的对外贸易权范围，是合宪的。
[38]路易斯?亨金《权利的时代》（信春鹰等译），北京：知识出版社，1997年，第177－178页。
[39]虽然国会两院的军事委员会中都有相关的小组委员会负责监督中央情报局的活动，但在冷战时代，由于冷战"共识"，中央情报局实际基本不受国会控制。
[40]见William D. Hartung: And Weapons For All: how America's multibillion-dollar arms trade warps our foreign policy and subverts democracy at home中第二章The Nixon Doctrine: Roots of the Arms Sales Addiction. HarperCollins Publishers, N. Y., 1994.
[41]见William D. Hartung: And Weapons For All第三章Congress Step in.
[42]早在1975年，国会就要求行政部门汇报超过2 500万美元的军售，而且国会可以在20天内否决该案；1976年，国会又通过了《武器出口管制法》，此法最初曾遭福特总统否决，国会经过修改妥协后始获通过。见William D. Hartung: And Weapons For All. P.60.
[43]Congressional Quarterly Almanac 1988. 见孙哲《左右未来-美国国会的制度创新和决策行为》，上海：复旦大学出版社，2001年，第239页。
[44]Letter to Henry S. Randall, 23 May 1857, see Fred R. Shapiro: The Oxford Dictionary of American Legal Quotations (Oxford: Oxford University Press, 1993), p.61.
[45]理查德·福尔克："下一个宪法挑战：法律向外交政策的延伸"，阿兰·罗森鲍姆编：《宪政的哲学之维》，三联书店，2001年，第294页。

胡晓进：南京大学历史系2001级研究生；
任东来：南京大学约翰斯·霍普金斯大学中美文化研究中心教授。