香港高等法院判决：针对申诉专员的行政诉讼
HCAL107/2006
香港特别行政区
高等法院原讼法庭
高院宪法及行政诉讼2006年第107号
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申请人 雷文仪
对
答辩人 戴婉莹申诉专员(香港申诉专员公署)
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主审法官： 高等法院原讼法庭法官朱芬龄
聆讯日期： 2007年2月1日
判案日期： 2007年2月27日
判 案 书
1. 针对申诉专员就其投诉破产管理署署长一事所作的决定，申请人要求法庭进行司法复核及颁予济助。
背景事实
2. 2002 年10 月8 日，法院应申请人自己的呈请，颁下一项破产令，有关案件的编号是HCB13304/2002。
3. 同年11 月1 日，经债权人会议议决，李思行律师被委任作为申请人资产的受托人。
4. 根据《破产条例》第 30A 条，申请人可于破产令生效后起计4 年后，解除破产。但受托人在2006 年9 月6 日向法院申请延长申请人的破产期。有关的申请目前尚未审结，申请人目前仍是破产人的身份。
5. 2003 年12 月27 日，申请人首次去信破产管理署署长(“署长”)投诉受托人行为不专业不公正，信中共列出12 项投诉。署长在2004 年2 月3 日覆信。之后，申请人与署长续有书信往来。
6. 2005 年7 月2 日，申请人再次去信署长，就投诉受托人一事提供了相关的文件和会面录音光盘。署长在同年11 月2 日覆信，表示不拟按《破产条例》第 84 条就申请人对受托人的各项指控作进一步行动。申请人在11 月7 日，去信署长表达对其11 月2 日信中的决定之不满。
7. 事实上在破产期内，申请人除去信破产管理署投诉受托人外，亦有向受托人直接提出投诉，并把投诉信的副本抄送给署长。当中包括2005 年10 月26 日和2006 年3 月29 日致受托人的信件，申请人在该两信中，提出受托人有75 项和102 项不当行为。申请人同时亦曾向律师会投诉受托人，但不获受理，原因是与律师业务无关。
8. 申请人在2005 年11 月8 日去信申诉专员，投诉署长不妥善处理她的投诉。申请人同时要求申诉专员确认有关破产案件的投诉属其职权范围。申诉专员在11 月10 日回信确认收到申请人的投诉。
9. 申请人在11 月14 日向申诉专员提供进一步的投诉数据，当中包括她与署长的往来书信及文件数据/录音光盘。申请人亦在信中就她对署长的投诉作进一步说明。
10. 2005 年11 月30 日，申诉专员去信申请人。信中指出就行政角度而言，署长对申请人投诉受托人一事的跟进并无不妥。申诉专员在信中表明没有理据跟进申请人对署长的投诉。
11. 申请人在12 月2 日去信申诉专员，表达对其决定不跟进投诉的不满。申请人亦在12 月3 日致函行政长官投诉申诉专员的决定。申诉专员在12 月12 日去信申请人表示正重新审研她的投诉。申请人在12 月22 日与申诉专员公署的调查主任会面，并提交了书面的补充资料。
12. 申诉专员在2006 年1 月12 日去信申请人，解释署长就受托人的行为有否违反《破产条例》第 84 条的决定是一项专业判断，而非行政事宜，故此专员不得跟进申请人这方面的投诉；以及由于申请人提供的数据不显示署长有行政失当之处，因而在2005 年11 月时决定不跟进申请人的申诉。申诉专员在信中进一步说，经考虑申请人再次去信及亲临公署，坚持要求该署介入调查，所以决定向破产管理署进行初步查讯，以了解该署是否有按合理程序及适时跟进申请人的投诉。
13. 2006 年6 月2 日，申诉专员就申请人对破产管理署的投诉给予回复。申诉专员在信中表示经审核一切数据后，认为破产管理署已在其职权范围内适当地跟进申请人对受托人的投诉，没有延误或行政失当，以及没有证据支持破产管理理署职员偏帮受托人。申诉专员同时通知申请人决定终结她的个案。
14. 2006 年6 月29 日，申请人去信包括行政长官、立法会主席及申诉专员在内多位人士/机构，表示她对受托人和破产管理署的投诉，虽历两年多仍投诉无门。信中亦对申诉专员的决定作出了批评。
15. 申诉专员在2006 年8 月15 日回信给申请人，表示不同意她的批评。申诉专员在信的末段说：
「 本署已就事件在去年十一月三十日、本年一月十二日及六月二日表明立场，再无可补充。若你日后再就此事来函，本署将只会认收而不作回复。」
司法覆该申请
16. 2006 年9 月29 日，申请人就申诉专员的决定，向法院申请批予许可以申请司法复核。法院在2006 年10 月16 日批予许可。申请人在2006 年10 月26 日存档原诉动议通知书。
17. 申请人在申请许可的通知书(表格 86A)中，要求下列济助 ：
(1) 命令申诉专员必须履行其应负的公共职责，接受申诉，就本人的投诉事宜，对破产管署署长进行认真、公正而专业的调查。
(2) 禁止申诉专员在文件及年报上的不礼貌言论及用词；宣令申诉专员不可再对申诉人采取不合理行为。
(3) 即使未能判给损害赔偿以清除本人累积总欠税$70411；仍可就本人无论破产解除与否(案件HCB13304/2002)，均能再获新生，及家庭经济应可恢复由零开始，而作出裁决。
18. 申请人在原诉动议通知书中提出4 项新增的济助。如本席在聆讯时指出，申请人没有获得许可修改其表格 86A，而法庭所批予进行司法复核申请的许可亦不包括这些新增的济助和所涉事宜。而且部份所涉事情是在申诉专员发出2006 年6 月2 日和8 月15 日信件，以及申请人提出本申请后出现。是故，本司法复核申请祇处理表格 86A中所申请的3 项济助和相关的事项。
《申诉专员条例》(香港法例第 397 章)
19. 申诉专员的设立、职能和权力受《申诉专员条例》规范。
20. 该条例第 7(1) 条规定如下：
「凡——
(a) 附表 1 第 Ⅰ 部所列任何机构在行使该机构的行政职能时采取或由他人代其采取任何行动；或
(b) 附表1第II部所列任何机构在就政府所颁布的《公开资料守则》而行使该机构的行政职能时采取或由他人代其采取任何行动，
则专员在以下情况下可调查该行动——
(i) 有人提出申诉，声称因与该行动相关的行政失当，以致他遭受不公平待遇；或
(ii) 尽管无人向专员提出申诉，但专员认为因与该行动相关的行政失当，以致可能已有人遭受不公平待遇。」
21. 破产管理署是条例附表 1第 I部所列的机构之一。
22. 就申诉专员可调查事项的范围，条例第 8 条规定申诉专员不得调查条例附表 2所列的行动。按附表 2第 2段，申诉专员不得调查与下列事项有关的行动：
「在香港任何法庭或审裁处的任何民事或刑事法律程序的展开或进行，包括是否为任何罪行检控任何人的决定。」
23. 条例第 10 条列出申诉专员调查申诉的限制。当中第 10(1)(e) 条如此规定：
「10(1) 专员虽获本条例授予概括性的权力，但如有以下情形，专员不得对申诉展开或继续调查——
……
(e) 对于申诉所针对的行动，申诉人——
(i) 根据任何条例有权利或曾经有权利按案情的是非曲直向行政长官、行政长官会同行政会议、由任何条例或根据任何条例组成的审裁处或委员会或其它权力机构提出上诉或反对，或申请审核；或(由1998年第25号第2条修订)
(ii) 有或曾经有以下补救方法，即向法院提出司法审核以外的法律程序，或向由任何条例或根据任何条例组成的审裁处提出法律程序，
但如专员信纳在某一申诉的特别情况下，预期申诉人会使用或曾经会使用该权利或补救方法是不合理的，则属例外。」
24. 第 10(2) 条同时规定：
「(2) 专员在考虑申诉事件的所有情况后，如得出以下意见，则可酌情决定不对该申诉展开或继续调查——
(a) 以前曾调查该宗申诉或性质极为相近的申诉，而结果专员认为并无行政失当之处；
(b) 申诉关乎微不足道的事；
(c) 申诉事属琐屑无聊、无理取闹或非真诚作出；或
(d) 因其它理由而无须调查或进一步调查。
专员如决定不对申诉展开或继续调查，须将此决定及其理由通知申诉人。」
25. 就申诉专员权能的断定，条例第 9 条规定如下：
「在断定是否展开、继续或中止一项调查时，除本条例条文另有规定外，专员须按照其本身的酌情决定权而行事；至于某一项申诉是否根据本条例妥当地提出，亦须由专员断定。」
26. 综合上述法律条文，就申诉专员进行调查的职能和权力，有下列几项与本申请有关的重点：
(1) 申诉专员祇可就有关机构在行使行政职能时所采取的行动进行调查：参考Ong Kin Kee Tong v. The Commissioner for Administrative Complaints (now known as Ombudsman) [1997] HKLRD 1191。
(2) 申诉专员不具权力就是否展开法律程序的决定或行动进行调查。
(3) 如申诉人针对所申诉事项可向法院提出司法复核申请以外的法律程序，则申诉专员不得进行调查。
(4) 第 7(1) 条祇授权申诉专员进行调查，但没有规定申诉专员必须就每项申诉进行调查。申诉专员在《申诉专员条例》下享有酌情决定权，以断定一项申诉是否根据条例妥当地提出，以及决定是否展开、继续或中止一项调查：同时参考Re Fletcher’s Application [1970] 2 All ER 527。
(5) 申诉专员在第 9 条下享有广阔的权力，可酌情决定是否展开调查以及进行调查的范围：参考R. v. Parliamentary Commissioner for Administration, ex parte Dyer [1994] 1 WLR 621, 626 E-G。
申请司法复核的理由
27. 综合申请人在其多份誓章和聆讯中陈词的内容，申请人提出司法复核的理由可归纳如下：
(A) 申诉专员的办事方式及态度不恰当
(1) 申诉专员不应以事件属破产管理署专业判断范围的理由而非行政事宜，便拒绝进行调查。申诉专员应该考虑破产管理署在作出专业判断前在行政管理方面是否有不妥当之处。
(2) 申诉专员在破产管理署还没有回答申请人2006 年3 月17 日信中所提投诉的时候，便在2006 年6 月2 日终结个案。申诉专员此举是不合理的行为，破坏了申请人仍在进行中的投诉事宜，亦导致署长在2006 年6 月22 日给予申请人的回信中，没有全部和全面地响应她的投诉事项。
(3) 申诉专员在2005 年11 月30 日的信中，完全拒绝作出调查。在作出此项决定前，申诉专员没有详阅申诉内容，反而全盘接受破产管理署的数据和说法。
(4) 申诉专员后期作出的跟进是不公正的。申请专员2006 年6 月2 日的信没有说明调查结果，显示申诉专员没有作出调查，祇是在跟进投诉。申诉专员在信中亦没有明确清楚地表达跟进的结果。申请人认为申诉专员祇接受破产管理署的数据和替署长说话，而完全否定了她的申诉内容。
(B) 申诉专员的行为不礼貌
(5) 申诉专员2006 年8 月15 日信中指：「若你日后再就此事来函，本署将只会认收而不作回复」，是非常不礼貌和带有歧视的声明。此外，该信上对申请人的批评，以「不苟同」作响应是带有贬意。
(6) 申诉专员在其2006 年年报(第 18 期第四章第 27 页)中，以「固执己见的投诉人」为标题是抵毁申诉被拒绝的申诉人。
(7) 基于上述(5)及(6)项，申诉专员没有为受其行动影响的人着想，是不合理的行为，构成行政失当。
(C) 申请人不论是否获准解除破产，其本人及家庭经济应由零开始
(8) 申请人在破产前没有欠税，但在破产期内却累积了70,411 元的欠税(当中包括15,422 元罚息)。申请人指这是受托人不当行为所造成，加上她亦已经历破产的惩罚，因此不应再负上这庞大的欠税债务。申请人要求法庭在本申请中就此作出裁决。
28. 申请人在2006 年10 月26 日和2007 年1 月3 日所作誓章中亦提及其它事项，当中包括与其周年收支账目和受托人账目有关的投诉，申诉专员年报中提及的投诉和进行全面调查的数目，以及申诉专员对政府和公营机构颁发嘉许奖的计划等等。申请人亦基于这些事项提出她在原诉动议通知书中的新增济助。如此所述，这些事项和济助都不在法院批予进行司法复核的许可的范围内。本席不会在此把它们详列出来。
申请人对受托人的投诉
29. 明显地，本申请源自申请人对受托人的投诉。从申请人的誓章和所附证物，申请人对受托人的投诉可具体简述如下：
(1) 受托人对申请人的开支的评核不合理和不公平。当中包括了申请人的差饷支出，子女的教育、补习等费用和相关的支出，以及供养申请人的母亲和患病的兄长的支出。
(2) 受托人没有正视和处理申请人在破产期内出现的收支亏损和困境。当中包括申请人的搬迁费用和因受托人处理不当而招致的泊车费用，申请人被扣薪和减薪造成收入减少，以及申请人因收支有亏损而欠税的情况。
(3) 受托人拒绝申请人要求暂停4 期还款和补偿9,788 元的要求。受托人亦没有把申请人的补偿要求在债权人会议上提出，以作决定。
(4) 受托人漠视申请人的私隐权，致她破产一事为邻居得知。
(5) 受托人专业疏忽，在申请人没有权力的情况下，仍要求她自行办理汽车过户手续，引致她遭运输署职员指责和公开受辱。
(6) 受托人或其职员与申请人会面时作出不礼貌和不恰当的言谈，又多次威吓要延长破产期。
(7) 受托人没有遵从《破产条例》的规定，适时完成及向破产管理署提交和在法院存盘受托人的收支帐目。
30. 上述申请人对受托人的投诉祇是作为理解本申请的背景资料。法庭在审理司法复核申请时，仅具监督角色；法庭并不是行使民事诉讼管辖权，亦不能行使破产案件管辖权。再者，本申请所针对的是申诉专员的决定。是故，法庭在本申请不需亦不应就申请人对受托人各项投诉的是非曲直作出裁决。本席因此不会详细述及申请人对受托人的投诉的内容，亦不会列举所涉文件、书信和其它数据。
申诉专员2005年11月30日的决定
31. 申请人的第(1)和(3)项司法复核申请理由，是与申诉专员2005 年11 月30 日信中表达的决定有关。虽然申诉专员在该信中表示不会就申请人的申诉进行调查，她其后已重新考虑申请人的申诉要求。申诉专员并在2006 年1 月12 日决定向破产管理署进行初步查讯，以了解该署处理申请人的投诉的程序是否合理和所作的跟进是否适时。按《申诉专员条例》第 11A 条，申诉专员有权进行她认为适当的初步查讯，以便决定是否就一项申诉展开调查。
32. 因此 ，申诉专员2005 年11 月30 日的决定已为2006 年1 月12 日的决定所取代。而且申诉专员亦有作出初步查讯，包括从破产管理署取得数据和解释。在此情况下，法庭不会就2005 年11 月30 日这项已被取代和失效的决定进行司法复核，或就此颁予济助。
申诉专员2006年6月2日的决定
33. 申请人的第(1) 项申请理由(部份)及第 (2)和第 (4) 项申请理由是关乎申诉专员2006 年6 月2 日信中所表达的决定。申诉专员表示在考虑一切数据后，认为破产管理署没有行政不当或不适当跟进申请人的投诉，因此决定终结申请人的申诉个案。
34. 在考虑申请人的第 (1) 项申请理由时，本席认为应从署长与受托人的关系出发。诚然受托人是经债权人会议议决委任，他在处理申请人的破产事宜时所作的决定主要是受债务人会议监管。然而，署长在《破产条例》下亦有权力和责任监察受托人的作为和决定。在这方面，《破产条例》第 84 条有以下规定 ：
(1) 按第 84(1) 条，署长有权就受托人的行为操守及其执行职责的情况向法院作出投诉。
(2) 按第 84(2) 条，署长亦可向法院申请要求受托人回答他的查讯。
35. 故此，署长在收到申请人对受托人的投诉时，需考虑是否行使第 84 条下的权力。本席同意申诉专员所述，是否按第 84 条向法院提出申请是一项专业的判断，因当中涉及对事实和法律方面的考虑。基于这不是一项与行政职能有关的行动和决定，按《申诉专员条例》第 7(1) 条，申诉专员不具权力进行调查。此外，按该条例第 8 条和附表 2 第2 段，申诉专员亦不得就署长是否向法院提出《破产条例》第 84 条下的申请的决定进行调查。
36. 就申请人有关署长的申诉，申诉专员的立场是她祇能从行政角度审研署长在处理投诉的程序和时间是否合理和适时。基于上述分析，申诉专员这个对其职能和权限的断定是正确的。
37. 至于申请人提出的第(2)和(4)项申请理由，申诉专员在2006 年1 月12 日信中已说明基于申请人坚持申诉的要求，公署会就其申诉进行初步查讯。申诉专员采取初步查讯，是为协助她决定是否就申请人的申诉展开全面调查。这是一项法例容许的处理申诉的方法。再者，如前所述，法例并没有强制申诉专员必须就每项申诉进行全面调查。
38. 至于申诉专员进行初步查讯的方式，法例授权她采取其认为适当的查讯。本申请的数据显示申诉专员曾向破产管理署查询和取得相关的数据。申请人方面亦向公署提交了书面陈述和不少资料。申诉专员经考虑后，认为不存在行政失当或偏帮受托人的情况。
39. 在R. v. Parliamentary Commissioner for Administration ex parte Dyer一案，英国法院指出英国法例(Parliamentary Commission Act 1967)第 5(5) 条(相等于《申诉专员条例》第9 条)及第 7(2) 条(与《申诉专员条例》第 12(3)(6) 条类似)赋予申诉专员相当大的酌情决定权。而且申诉专员在酌情处理一项申诉时，无可避免地会涉及主观的判断。因此，如按公法下不合乎常理的法律原则(Wednesbury unreasonableness)来挑战申诉专员这方面的决定必然是困难的。本席认为这番见解亦适用于本申请中申诉专员在进行初步查讯后所作的结论和决定。
40. 再者，申诉专员在2006 年6 月2 日信中亦有就其认为破产管理署处理申请人的投诉没有行政失当的结果给予说明：见该信「本署的评论」部份。
41. 此外，按《破产条例》第 83 条，申请人作为破产人，如因为受托人的行为受屈，可向法院提出申请。换言之，申请人是可以透过法律程序，就其投诉受托人的事项，寻求补救方法。在此情况下，按《申诉专员条例》第 10(1)(e)(ii) 条，申诉专员亦不该就申请人的申诉进行全面调查。
42. 至于第(2) 项申请理由指申诉专员在破产管理署还没有回复申请人2006 年3 月17 日的信，便作出终结个案的决定是不合理一 点，申诉专员所处理的是申请人在2005 年11 月提出的申诉。虽然申请人之后再向公署提供进一步资料，但申诉专员要处理的仍是集中于申请人已提出的申诉内容。申诉专员没有责任亦没有必要把其决定推迟，以待破产管理署回复申请人在作出申诉后才发予该署的信件和所作的投诉。
43. 基于上述各点分析，申诉专员2006 年6 月2 日的决定不存在公法下不合乎常理或程序不当的情况。与此项决定有关的申请理由亦不能成立。
申诉专员2006 年8 月15 日的信
44. 因申诉专员2006 年8 月15 日信的内容，申请人认为申诉专员的行为不礼貌，要求法庭颁令禁止。本席认为这项申请理由不能成立，原因有两点。首先，即使申诉专员的言词不礼貌，这亦不构成法律认可的司法复核的申请理由。法庭亦不会行使公法下的酌情权力，作出禁止或颁予济助。其次，申诉专员表示日后祇会认受申请人的来信而不作回复，祇是直接地表达其立场，不应被视为歧视或十分无礼的表述。
申诉专员2006 年年报
45. 申请人同样指申诉专员2006 年年报提及固执己见的投诉人是诋毁被其拒绝的申诉人。如前所述，即使「固执己见」一词用得不当，这亦不构成可进行司法复核的理由，法庭亦不会行使酌情权颁予济助。
申诉专员行政失当
46. 至于申请人指申诉专员的不礼貌言词构成行政失当一点，本席不同意申诉专员2006 年8 月15 日信中的措辞和2006 年年报内容足以显示申诉专员行政失当，或是构成可颁发申请人要求的济助的理由。
申请人的欠税
47. 有关申请人累积的欠税和罚息，申请人的说法是这都是受托人不当行为所引致。申请人在其给予受托人、破产管理署和申诉专员的信件和附件中，对此有详细的陈述。
48. 申请人在HCB13304/2002案中亦提出这方面以及其它对受托人的投诉，作为反对受托人要求延长破产期的申请的理由。就这个欠税问题以及申请人对受托人的其它投诉，破产法庭将会审理，其它法庭不应重复审理。
49. 此外，审理司法复核申请的法庭并没有司法管辖权以裁决或宣告申请人应否负责偿还累积的欠税的问题。
50. 是故，申请人的第 (8) 项申请理由和要求的第 (3) 项济助不能成立。
总结
51. 基于上述理由和分析，申请人的司法复核申请不能成立。本席因此撤销申请。
52. 有鉴于申请人仍在破产中，本席不拟就本讼案的讼费作出命令。此为一项暂准讼费令，如诉讼双方在本判案书颁下之日起计14 天内没有提出更改的申请，该暂准讼费令会在14 天期限届满后自动成为绝对讼费令。
(朱芬龄)
高等法院原讼法庭法官
申请人： 无律师代表，亲自出庭。
答辩人: 由高李叶律师行转聘卢敏超大律师代表出庭。
